Смышляев С. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде на уровне субъекта Российской Федерации - файл n1.docx

Смышляев С. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде на уровне субъекта Российской Федерации
Скачать все файлы (65.9 kb.)

Доступные файлы (1):
n1.docx66kb.31.03.2014 21:04скачать

n1.docx

Проблемы предоставления государственных
и муниципальных услуг в электронном виде на уровне субъекта Российской Федерации


27 июля 2010 года принят Федеральный закон № 210-ФЗ
"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"1 (далее – ФЗ № 210). Указанный закон тесно связан с реализацией Государственной программы "Информационное общество (2011-2020 годы)"2 и направлен на организацию комплексного предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств.

В соответствии с Концепцией снижения административных барьеров
и повышения доступности государственных и муниципальных услуг
на 2011-2013 годы3 процесс предоставления государственных
и муниципальных услуг в электронной форме планируется строить по принципу "одного окна".

Полноценной реализации ФЗ № 210 препятствуют различные факторы: от объективных проблем (низкий показатель обеспеченности населения средствами доступа к сети Интернет и высокая стоимость подключения; малое количество точек общественного доступа к порталу услуг; высокая стоимость работ по организации защиты информационных систем, защищенных каналов связи; высокая стоимость владения сертифицированными средствами технической защиты информации; недостаточный уровень информатизации, особенно органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений; низкий уровень квалификации служащих, связанных с предоставлением услуг в электронной форме, в сфере информационно-коммуникационных технологий) до проблем с нормативно-правовым обеспечением и терминологией.

В целях реализации ФЗ № 210 принято распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 1433-р "Об утверждении плана мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"4.

Распоряжением, в частности, предусмотрено принятие ряда подзаконных нормативных актов (18 правовых актов Правительства Российской Федерации, 16 правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, 17 актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, рекомендуемые к утверждению), касающихся организации деятельности многофункциональных центров, межведомственного информационного взаимодействия, внедрения универсальных электронных карт. До настоящего времени большая их часть остается не принятой, несмотря даже на то, что сроки принятия указанных актов переносились. В свою очередь, отсутствие таких подзаконных актов лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации возможности обеспечить нормативно-правовое обеспечение реализации ФЗ № 210 на региональном уровне.

Однако темпы реализации федеральными органами исполнительной власти именно этого распоряжения вызывают особую озабоченность
у представителей субъектов Российской Федерации.

На реализацию органами власти субъектов Российской Федерации
ФЗ № 210 отрицательно сказывается то, что:

- до настоящего времени Правительством Российской Федерации не утверждены требования к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Отсутствует единый формат информационного обмена, не определены основания, виды и пределы ответственности сторон за неисполнение, ненадлежащее исполнение обязательств сторон;

- уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти не утверждена примерная форма соглашения о взаимодействии;

- уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти не разработаны методические рекомендации по созданию многофункциональных центров и обеспечению их деятельности, типовой регламент многофункционального центра, формы отчетности и порядок их представления, не разработан мониторинг деятельности многофункциональных центров.

Кроме того, в действующей редакции указанного распоряжения
(от 1 марта 2011 года5) из плана мероприятий исключён раздел IV "Акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, рекомендуемые к утверждению", что, безусловно, не идёт на пользу региональному нормотворчеству в сфере предоставления электронных услуг.

ФЗ № 210 впервые ввел в законодательную практику требование
о согласовании закона субъекта Российской Федерации с федеральной уполномоченной организацией6.

Введение в процедуру принятия региональных законов элемента согласования с федеральной уполномоченной организацией можно рассматривать как неоправданное вмешательство в законотворческий процесс регионов, так как принятие и изменение законов субъекта Российской Федерации находятся в ведении самого субъекта Российской Федерации. Согласовательные процедуры не являются необходимым элементом процесса принятия региональных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания регионального закона не соответствующим федеральному законодательству по порядку принятия.

Необходимо отметить и то, что процедура согласования вводится при отсутствии формы, сроков и порядка реализации этого механизма.

Кроме того, в соответствии с ФЗ № 210 нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (представительного органа местного самоуправления) должен быть утвержден порядок определения размера платы за оказание услуг, необходимых и обязательных для предоставления исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (муниципальных услуг органами местного самоуправления). Помимо того, что не понятно как определять относимость услуг
к необходимым и обязательным, у органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) отсутствуют полномочия по регулированию ценообразования во всех организациях, за исключением государственных (муниципальных).

Проблемы в нормотворческой и правоприменительной практике
у субъектов Российской Федерации возникают и при разработке административных регламентов.

Нормой ФЗ № 210 право разработки административного регламента предоставляется исключительно органу, оказывающему соответствующую услугу. В то же время, нормами ряда федеральных законов7, которыми для осуществления субъектам Российской Федерации передаются отдельные государственные полномочия Российской Федерации, установлено право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации утверждать административные регламенты в сфере переданных полномочий до их утверждения на федеральном уровне, что подразумевает право федеральных органов исполнительной власти утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг, оказание которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий. Таким образом, в данном случае имеет место правовая коллизия. Какая норма должна применяться в приоритетном порядке? В этом случае возможно внесение изменений в федеральные законы
в части предоставления права субъектам Российской Федерации разрабатывать и утверждать административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) по полномочиям Российской Федерации, переданным субъектам Российской Федерации на основании федеральных законов. Либо при делегировании полномочий с федерального на региональный уровень одновременно должны передаваться утвержденные административные регламенты предоставления государственных услуг в рамках делегированных полномочий.

Резонным выглядит вопрос и о том, вправе ли субъект Российской Федерации разрабатывать и утверждать административные регламенты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, в тех случаях, когда соответствующее право субъекта Российской Федерации не предусмотрено федеральным законом, в соответствии с которым переданы полномочия, а также, если услуга предоставляется органом местного самоуправления в рамках исполнения им переданных субъектом Российской Федерации полномочий Российской Федерации. Каким нормативным правовым актом должны утверждаться такие регламенты? Поскольку административные регламенты являются нормативными правовыми актами, их утверждение может быть квалифицировано как издание правового акта за пределами компетенции соответствующего органа государственной власти (органа местного самоуправления).

Ситуация осложняется тем, что полномочием по принятию нормативных актов обладают государственные органы и органы местного самоуправления. Учреждения и предприятия вправе утверждать только локальные акты.

Учитывая территориальное устройство субъектов Российской Федерации, состоящих в основном из районов, являющихся самостоятельными территориальными единицами, на территории которых администрации районов предоставляют населению идентичные услуги,
не целесообразно разрабатывать множество разных регламентов на аналогичную услугу. Поэтому было бы более логичным применение схемы, при которой административные регламенты разрабатываются не только органами, которые непосредственно предоставляют услуги, но также
и координирующими органами (типовые регламенты).

Однако, согласно Конституции Российской Федерации
и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Внесение соответствующих изменений в федеральное законодательство, которые позволят субъектам Российской Федерации напрямую влиять на организацию деятельности органов местного самоуправления по переводу услуг в электронный вид, носят далеко не бесспорный характер.

В связи с тем, что главную роль в предоставлении услуг начинает играть построение электронного правительства и перевод услуг
в электронный вид, то в настоящее время требуется разработка не просто административных регламентов, а регламентов взаимодействия.

Одним из основных факторов, тормозящих развитие информационных технологий, является отсутствие механизма информационного взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также хозяйствующими субъектами различных форм собственности, что приводит к многократному дублированию информационных ресурсов, неэффективному использованию финансовых и трудовых ресурсов.

В целях решения указанных проблем необходимо рассмотреть вопрос
о разработке и принятии федерального закона об информационных ресурсах, предусматривающего статус информационных ресурсов, созданных на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, определяющего общий порядок информационного взаимодействия при их создании и использовании (наличие официального запроса, обязанности запрашиваемой стороны, права и обязанности стороны, предоставляющей информационный ресурс).

Кроме того, оказание государственных и муниципальных услуг
в электронном виде требует принятия Федерального закона об электронных архивах либо изменения существующего закона об архивном деле, поскольку без этого невозможно учитывать документы в электронной форме с позиции архивного делопроизводства.

Кроме того развитие системы предоставления государственных
и муниципальных услуг в электронном виде подразумевает и развитие проекта "электронный нотариат".

Для реализации требований Федерального закона, а также третьего-пятого этапов8 предоставления государственных и муниципальных услуг
в электронном виде требуется создание в субъектах Российской Федерации региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, информационных систем обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Учитывая то, что экономика многих субъектов Российской Федерации дотационная, и проекты региональной информатизации ориентированы на использование типовых решений, было бы целесообразным разработать на федеральном уровне типовые тиражируемые программно-технические решения для информационных систем обеспечения предоставления приоритетных государственных и муниципальных услуг в электронном виде для нужд субъектов Российской Федерации, разрабатываемых за счет федерального бюджета и безвозмездно передаваемых субъектам Российской Федерации9.

Несомненно важным в этой связи, особенно с точки зрения развития электронного правительства на региональном уровне, стало внесение изменений10 в Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г.
№ 754 "Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота"11 в соответствии с которыми такое важное понятие как межведомственный электронный документооборот теперь представляет собой взаимодействие информационных систем электронного документооборота не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и иных государственных органов. Однако органы местного самоуправления по-прежнему не вошли в число участников межведомственного электронного документооборота.

Необходимо определить системные правила взаимодействия в целях выполнения задачи по снижению административных барьеров и повышению доступности государственных услуг и закрепить их в нормативных правовых актах, так как в настоящее время организация взаимодействия между различными органами власти в основном регламентируется подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации и заключенными соглашениями, имеющими отраслевую принадлежность. Приоритет в данном случае должен быть у норм ФЗ № 210.

Можно отметить также Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме"12 необходимость принятия которого не вызывает сомнения.

Одним из важнейших элементов этой инфраструктуры является порядок однозначной и юридически значимой идентификации граждан при обращении за получением государственных услуг в электронном виде13. Необходимо однозначное определение легитимности электронных документов. Средства идентификации должны быть доступны гражданам.

Кроме того ФЗ № 210 дополнен14 положениями, определяющими такие важные понятия как межведомственное информационное взаимодействие
и межведомственный запрос.

Также с 1 января 2013 года15 вступит в силу статья 21.3. "Государственная информационная система о государственных
и муниципальных платежах" появившаяся в связи с принятием Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ "О национальной платежной системе"16, регламентирующая порядок осуществления платежей за оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Тем не менее, до настоящего времени не во все федеральные нормативные правовые акты внесены изменения, снимающие ограничения на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде и обеспечивающие межведомственное электронное взаимодействие.

В значительной мере не приняты подзаконные правовые акты федерального уровня, отсутствие которых не может быть компенсировано региональным законодательством. Этот факт сдерживает изменение соответствующей региональной нормативно-правовой базы.

Необходимо активизировать работу по исполнению обязательств, возложенных на федеральные органы власти по разработке
и своевременному принятию нормативно-правовых актов. Замедление указанного процесса может привезти к невозможности исполнения
со стороны региона календарных сроков, установленных законодательством для предоставления государственных
и муниципальных услуг в электронном виде.

Необходимо принять Федеральный закон "О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации" с целью исключения обязанности заявителя предоставлять документы, находящиеся в распоряжении государственных органов и органов местного самоуправления, при обращении за предоставлением тех или иных услуг в различных сферах жизнедеятельности, и определения источника и порядка межведомственного получения данных документов.

Развитие административной реформы в субъектах Российской Федерации невозможно без эффективного взаимодействия федеральных
и региональных органов исполнительной власти, деятельность которых должна быть оптимально встроена в единую систему государственного управления.

Федеративный характер государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней. Ввиду чего решение вопроса об определении компетенции той или иной структуры власти заключается, прежде всего, в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным, региональными и местными уровнями осуществления публичной власти.

Поэтому стоит рассмотреть возможность расширения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению нормативно-правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных
и муниципальных услуг в электронном виде.

Таким образом, для снятия существующих ограничений предоставления государственных и муниципальных услуг в режиме "одного окна" необходимо усовершенствовать действующую нормативную правовую базу, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, при обязательном условии учета социально-экономических и административно-управленческих региональных реалий.

Масштабность задач административной реформы повышает актуальность создания действенных механизмов оценки ее хода с целью своевременной корректировки, учета удачного опыта, обеспечения прозрачности процесса преобразований и формирования качественного единого правового пространства.

© Смышляев С.М. 2011 год.

Соискатель кафедры правовой информатики МГЮА им. О.Е. Кутафина


1 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 18.07.2011) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, № 31, ст. 4179; Собрание законодательства РФ, 25.07.2011, № 30 (ч. 1), ст. 4587






2 Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р (ред. от 18.05.2011)
"О государственной программе Российской Федерации "Информационное общество
(2011 - 2020 годы)" // Собрание законодательства РФ, 15.11.2010, № 46, ст. 6026;
Собрание законодательства РФ, 30.05.2011






3


 Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р "Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции" // Собрание законодательства РФ, 27.06.2011, № 26,
ст. 3826






4

 Собрание законодательства РФ, 13.09.2010, № 37, ст. 4725






5

 Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2011 № 321-р "Об утверждении изменений в план мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона
"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства РФ, 07.03.2011, № 10, ст. 1470






6
 Уполномоченной организацией в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2010 г. № 1344-р определено открытое акционерное общество "Универсальная электронная карта".






7
 Федеральный закон от 27 декабря 2009 года № 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" // Собрание законодательства РФ", 28.12.2009, № 52 (1 ч.), ст. 6441






8
 Необходимо отметить, что некоторые эксперты считают, что типовое решение реестра государственных услуг архитектурно не способно к переходу на 3-4-5 этап предоставления государственных услуг в электронном виде (от подачи документов
в электронном виде, мониторингу хода исполнения услуги и до получения результата оказания услуги в электронном виде соответственно)






9
 Самостоятельная разработка таких решений каждым субъектом Российской Федерации приведёт к значительным дополнительным затратам (в масштабах всей страны цена затрат на создание одного и того же решения возрастет пропорционально количеству регионов).






10
 Постановление Правительства РФ от 01.08.2011 № 641 "О внесении изменений
в Положение о системе межведомственного электронного документооборота"
// Собрание законодательства РФ, 08.08.2011, № 32, ст. 4840







11
 Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 (ред. от 01.08.2011)
"Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота" // Собрание законодательства РФ, 28.09.2009, № 39, ст. 4614.








12
 Собрание законодательства РФ, 13.06.2011, № 24, ст. 3503. Инфраструктура взаимодействия представляет собой единый комплекс информационно-технологических
и телекоммуникационных элементов (Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций), информационная система головного удостоверяющего центра, информационная система идентификации и аутентификации, единая система межведомственного электронного взаимодействия).







13
 Постановление Правительства РФ от 07.07.2011 № 553 "О порядке оформления
и представления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов"
// Собрание законодательства РФ, 18.07.2011, № 29, ст. 4479. Однако правила использования простых электронных подписей при оказании государственных
и муниципальных услуг Правительством Российской Федерации не установлены.

14
 Федеральный закон от 01.07.2011 № 169-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 04.07.2011, № 27, ст. 3880.

15
 Федеральный закон от 27.06.2011 № 162-ФЗ (ред. от 18.07.2011) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О национальной платежной системе" // Собрание законодательства РФ, 04.07.2011, № 27, ст. 3873

16
 Собрание законодательства РФ, 04.07.2011, № 27, ст. 3872.
Учебный текст
© perviydoc.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации