Максименко Ю.Л., Горкина И.Д. Оценка воздействия на окружающую среду - файл n1.doc

Максименко Ю.Л., Горкина И.Д. Оценка воздействия на окружающую среду
Скачать все файлы (853.5 kb.)

Доступные файлы (1):
n1.doc854kb.04.02.2014 13:05скачать

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8
ЦЕНТР ПОДГОТОВКИ И РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРОЕКТОВ
ТЕХНИЧЕСКОГО СОДЕЙСТВИЯ


РОССИЙСКАЯ ПРОГРАММА ОРГАНИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИЙ
В ОЗДОРОВЛЕНИЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ


РОССИЙСКОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ
ИНФОРМАЦИОННОЕ АГЕНТСТВО


КАМЧАТСКИЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР

Максименко Ю.Л., Горкина И.Д.

ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

ПОСОБИЕ ДЛЯ ПРАКТИКОВ

Издательство РЭФИА

Москва - 1996

До недавнего времени оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) была достоянием исключительно научных кругов, которые при этом имели в виду главным образом научный прогноз изменений состояния окружающей среды, происходящих под влиянием антропогенной деятельности. В публикуемой книге изложены основные понятия, цель, задачи, принципы, область применения ОВОС как структурированного процесса по учету экологических требований законодательства Российской Федерации в системе принятия решений. Особое внимание уделено участию общественности в подготовке и реализации хозяйственных и иных решений, связанных со строительством новых, реконструкцией, расширением, техническим перевооружением действующих, консервацией или ликвидацией объектов материального производства через процедуру общественных слушаний.

Книга предназначена для представителей заказчиков, органов государственной власти и местного самоуправления, органов государственного управления, работников научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций, экспертных органов системы Минприроды России, общественных объединений.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение. Error: Reference source not found

1. Краткая история развития овос.. Error: Reference source not found

2. Овос: понятия, цель, задачи, принципы, область применения. Error: Reference source not found

3. Участники и исполнители овос.. Error: Reference source not found

4. Заявление о воздействии на окружающую среду. Error: Reference source not found

5. Овос и общественные слушания. Error: Reference source not found

6. Государственная экологическая экспертиза. Error: Reference source not found

7. Процесс овос. Порядок проведение. Error: Reference source not found

Заключение. Error: Reference source not found

Приложение. Error: Reference source not found

Список использованной литературы.. Error: Reference source not found



ВВЕДЕНИЕ

Чем значительнее экологические последствия антропогенной деятельности, тем раньше их следовало предотвращать - к такому выводу пришли американские и советские ученые в результате совместных исследований, проведенных в конце 70-х годов. Иными словами, человечество все больше нуждается не столько в эффективных способах ликвидации негативных последствий, сколько в надежных механизмах их предупреждения.

Нельзя сказать, что и ранее не было попыток упредить экологические катастрофы. Так, еще в начале 60-х годов нашего столетия раздавались голоса ученых о возможных губительных последствиях строительства целлюлозного завода на берегу оз. Байкал, реализации планов развития хлопкосеяния в долинах рек Аму-Дарья и Сыр-Дарья, впадающих в Аральское море. Протестовали и против строительства перемычки-плотины между Каспийским морем и заливом Кара-Богаз-гол. Делались научные прогнозы изменений окружающей среды, которые могут произойти в результате осуществления этих и многих других природопреобразующих проектов и стать причиной неблагоприятных экологических последствий. Однако соответствующие решения были приняты и проекты осуществлены. К чему это привело - известно всем.

Вероятно, можно утверждать, что подобных крупных проектов были единицы, а в основной своей массе хозяйственные решения подготавливались с учетом прогнозов изменений окружающей среды от их реализации и по возможности учитывали негативные экологические последствия. Только при этом стоит задуматься над тем, сколько же в XX веке было принято и воплощено "экологически необеспеченных" решений, чтобы в конце столетия более 140 административно-территориальных образований Российской Федерации настаивали на придании им в соответствии с Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (статьи 58 и 59) статуса зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия.

По всей видимости, мало сделать качественный научный прогноз возможных изменений окружающей среды в результате реализации того или иного хозяйственного решения. Важно, чтобы выводы такого прогноза вошли в содержание решения до момента его принятия и осуществления и обеспечивали его экологическую безопасность для общества. Выработку таких решений, по мнению авторов, может обеспечить процесс оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Почему именно ОВОС претендует на роль столь важного механизма в системе принятия решений, в чем суть осуществляемых при этом действий, каким образом оформить полученные результаты и сделать их достоянием широкой общественности, почему открытость в выработке решений на самом деле выгодней, чем закрытость ее от посторонних глаз? Эти и другие вопросы требуют ответа в том числе и потому, что развитие методологии ОВОС и ее практическое применение в течение последних 25 лет во всем мире показало наличие, особенно среди представителей науки, проектирования, органов государственного управления и других общественных групп, множественности мифов вокруг этой деятельности. К наиболее устойчивым из них можно отнести следующие.

Миф первый: ОВОС - это "антиразвитие". "Экологическая бюрократия" в лице государственных органов управления в области охраны окружающей среды при поддержке демагогически настроенной части населения воздвигла этот барьер на пути хозяйственного развития с целью, с одной стороны, обоснования собственной значимости и амбиций в рамках системы подготовки и принятия решений, а с другой - создания дополнительного дорогостоящего "ритуала" экологических поборов. И то и другое создает препятствия устойчивому поступательному экономическому развитию, являясь тормозом при обосновании хозяйственных проектов. Платежи, которые осуществляет в настоящее время хозяйствующий субъект, по мнению инициаторов деятельности, вполне достаточны для компенсации всего экологического ущерба.

Миф, безусловно, имеет под собой некоторые основания. Мнение общественности играет немаловажную роль при выборе приоритетов развития, а отсутствие правового регулирования учета этого мнения и, как следствие, невозможность организовать конструктивный диалог между инициатором намечаемой деятельности и общественностью существенно тормозят темпы подготовки и принятия решений.

Общественные слушания по поводу строительства горно-обогатительного комбината "Сухой Лог" заняли 12 месяцев. Компромисс, на который был вынужден согласиться заказчик, привел к удорожанию проекта почти на 20 % от первоначальной стоимости.

Для того, чтобы развеять этот миф, необходимо определить, в чем заключается цель и состоят задачи проведения ОВОС. При этом следует иметь в виду, что инициатор намечаемой деятельности объективно заинтересован в повышении качества вырабатываемого им хозяйственного решения. И в этой связи учет экологических условий и требований в подготавливаемом решении имеет существенное значение. Нам еще предстоит выяснить, почему проведение ОВОС в соответствии с нормами и правилами есть полная гарантия того, что подготовленное решение абсолютно отвечает целям развития данной территории и уж никак не ведет к ее деградации.

Особое место занимает вопрос взаимодействия инициатора намечаемой деятельности с территориальными органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России), которые при рассмотрении проектной документации на государственной экологической экспертизе имеют право выдвигать требования по учету бесконечного множества экологических факторов. И это происходит тогда, когда разработка проектных решений по объекту фактически закончена и финансовые ресурсы на проектирование практически исчерпаны.

В заключении государственной экологической экспертизы проекта строительства административно-служебного здания на Ленинских горах (Москва) содержались следующие требования:

1) провести глубокое бурение для уточнения инженерно-геологических характеристик склона (места размещения здания);

2) организовать сезонные гидрогеологические наблюдения за движением оползневого тела;

3) провести работы по озеленению склона и др.

Проведение дополнительных исследований и пересмотр проектных решений (инженерных и архитектурно-планировочных) должны были увеличить сметную стоимость строительства объекта на 30 % [47].

Как избежать пересмотра решений по объекту по результатам государственной экологической экспертизы, когда любое дополнительное требование влечет изменение всего хозяйственного проекта? Почему, будучи проведенной так, как это требуется с процедурной и методологической точек зрения, ОВОС только способствует "экологосообразному" развитию, позволяя избежать множества невидимых в начале пути проблем?

Миф второй. ОВОС стоит очень дорого. Исследования, которые необходимо проделать в рамках ОВОС настолько необъятны, а имеющихся данных, используемых при подготовке большинства хозяйственных решений настолько мало, что для их проведения требуются огромные финансовые и временные ресурсы, соизмеримые, а порой (для крупных проектов) и превосходящие затраты на собственно проектные разработки.

Подобная точка зрения весьма распространена. Причина здесь, по-видимому, одна - увеличение объема работ в интересах подрядчика, исполнителя работ по ОВОС. Действительность, к сожалению, такова, что ОВОС часто проводят либо те, кто раньше занимался подготовкой традиционного раздела "Охрана окружающей природной среды" в технико-экономическом обосновании (ТЭО) или проекте строительства, либо научные коллективы, не имевшие в своей практике дела с проектированием. И те и другие заинтересованы в проведении широкомасштабных долгосрочных исследований за счет инициатора намечаемой деятельности, ее заказчика.

Международный опыт свидетельствует о том, что, хотя абсолютная стоимость ОВОС (особенно в сложных случаях) довольно значительна, она очень редко выходит за рамки 1-3 % от общей стоимости проектных работ [36].

Почему же все-таки чем раньше задействованы процедуры и операции ОВОС, тем меньше стоимость этих работ? Как успеть провести ОВОС и выработать решения по объекту в приемлемые для заказчика сроки?

Миф третий: ОВОС - это бесполезное занятие, поскольку даже после проведения оценки проект реализуется по первоначальному замыслу.

Такая практика, к сожалению, имеет место. Главной причиной подобной ситуации является, очевидно, тот факт, что для многих проектов, уже намеченных к реализации в последние годы, ОВОС предстает неким формальным ритуалом, поскольку ее результаты объективно не могут быть учтены в технических, технологических, инженерных и других решениях по объекту.

Проектная документация на строительство горно-обогатительного комбината "Сухой Лог", разработанная в 1976 году, была представлена на государственную экологическую экспертизу в 1992 году.

Почему процедуры и операции ОВОС не могут, а главное, не должны быть "последействующими", почему их следует рассматривать неотъемлемой частью процесса планирования и проектирования с самого начала работы над решениями по объекту?

Миф четвертый: ОВОС - это задача государственной экологической экспертизы. Разработчик решений по объекту обязан учесть все экологические требования законодательства, нормы и правила, касающиеся охраны природы, а экологическая экспертиза - проверить точность их соблюдения и оценить предполагаемое воздействие на окружающую среду.

Эта точка зрения не только достаточно прочно укрепилась среди представителей органов государственной экологической экспертизы, но и зафиксирована в официальной информации о развитии административных процедур ОВОС, представляемой российской стороной в секретариат международной Конвенции "Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" [38].

Однако при внешней оправданности такой позиции есть две группы принципиальных вопросов, ответы на которые вступают с ней в противоречие. В первую группу входят:

1) дает ли проведение экспертизы по завершении разработки проектной документации на строительство предприятия возможность учесть ее рекомендации в решениях по объекту?

2) что делает проект заведомо "неэкологичным" и почему выявление этого факта на государственной экологической экспертизе обосновывающей документации приводит только к "остановке" всех последующих действий инициатора и действительно тормозит развитие?

Ко второй группе относятся следующие вопросы:

1) почему деятельность государственной экологической экспертизы, как органа превентивного контроля, несовместима с деятельностью по подготовке и принятию решений?

2) почему формы деятельности государственной экологической экспертизы (сроки ее проведения, требования к составу и качеству документации) не дают экспертам возможности осуществления многих видов исследований (прогнозирование, мониторинг и т.д.)?

Миф пятый: ОВОС - это меры по охране природы. Все природоохранные мероприятия в проекте традиционно должны быть направлены на снижение уровней воздействия на окружающую среду до допустимого уровня.

Это мнение исходит из того, что будто бы "экологическая сообразность" объекта определяется эффективностью и достаточностью мер по охране природы, осуществляемых природопользователем при ведении хозяйственной деятельности. Примером этого может служить эксплуатация промышленного объекта, которая не вызывает экологических конфликтов и не приводит к ухудшению экологической ситуации на территории. Однако на практике подобный результат достигается не за счет применения "экологизированного" процесса выработки решений, а путем применения метода "ликвидации очевидного вреда". Такая уловка позволяла избегать дорогостоящих природоохранных мероприятий там, где общественное мнение не требовало их проведения, и осуществлять природоохранные меры лишь в случае возникновения явного общественного конфликта.

Под "нажимом" общественности природоохранные мероприятия на Байкальском целлюлозном заводе обеспечили к концу 80-х годов самую высокую на промышленном предприятии такого масштаба степень очистки сточных вод (по ограниченному набору показателей), сбрасываемых в оз. Байкал. В итоге объем финансовых и материальных ресурсов, который предприятие вынуждено было вложить в осуществление этих мер, достиг почти 50 % от общей стоимости объектов основной технологии. И по иронии судьбы в середине 90-х годов продолжает обсуждаться вопрос о перепрофилировании завода на другие виды производств, очистка сточных вод которых не требует использования столь эффективных, но и столь дорогостоящих природоохранных объектов [12].

Почему ОВОС - это не только и не столько меры по охране природы? Почему допустимо, например, в ТЭО/проекте строительства объекта иметь и раздел "Охрана окружающей природной среды", и раздел "Оценка воздействия на окружающую среду"? В чем между ними разница? Почему одно не исключает, а дополняет другое?

Миф шестой: ОВОС - это соблюдение существующих нормативов воздействия на окружающую среду.

Данный миф базируется на стремлении инженеров, в основном проектировщиков, выдавать желаемое за действительное. Пороговые нормы и нормативы, в качестве которых выступают конкретные величины (например, предельно допустимые уровни содержания отдельных химических веществ в воде, атмосферном воздухе, почве, утверждаемые органами государственного управления), являются главным критерием оценки инженерных решений.

Однако соблюдение существующих нормативов по охране окружающей среды не означает обеспечение всех экологических ограничений, большинство из которых не имеет количественных показателей.

Строительство взлетной полосы аэропорта Домодедово не состоялось из-за того, что в зону отчуждения попадал ареал распространения одного из видов червя, занесенного в Красную Книгу России. В то же время проект обеспечивал все имеющиеся нормативы воздействия на окружающую среду.

Почему ОВОС не может рассматриваться только как механизм соблюдения действующих нормативов воздействия на окружающую среду? Почему возможности ОВОС значительно шире?

Миф седьмой: ОВОС - это прогноз изменений окружающей среды в результате техногенного воздействия.

Складывающаяся практика проведения ОВОС и составление соответствующих разделов в проектах строительства предприятий в Российской Федерации имеет отчетливую тенденцию продвижения именно в этом направлении.

Однако почему прогнозирование само по себе, как инструмент для выявления возможных изменений окружающей среды, не может предотвратить возникновение неприемлемых экологических и других последствий осуществления хозяйственной деятельности? Почему прогнозирование не может быть конечной целью ОВОС?

Миф восьмой: ОВОС - это забота проектировщика поскольку он отвечает не только за разработку документации но и за последствия реализации проекта.

Такова универсальная точка зрения. Сами проектировщики уже не подвергают сомнению необходимость проведения ОВОС, а обсуждают свои возможности в этом процессе. Однако чьей на самом деле задачей является проведение ОВОС? Почему перекладывание чьих-то функций на проектировщика заведомо ставит последнего в ситуацию, когда он вынужден заниматься некой фиктивной деятельностью, поскольку всегда находится в узких и достаточно жестких рамках задания на проектирование и реально оценивать возможные альтернативы рассматриваемых решений, в соответствии с методологией ОВОС, не в состоянии.

Требования к порядку разработки проектно-сметной документации оформлены в виде строительных норм и правил (СНиП), то есть имеют статус государственного стандарта и должны выполняться "дословно" [34].

Кто обязан организовать и непосредственно участвовать в процедурах и операциях ОВОС, корректировать техническое задание на проектирование с учетом специфических экологических условий и нести всю полноту ответственности перед обществом за принятые им решения по реализации проектного замысла?

Вероятно, существуют и другие мифы об ОВОС, которые читатель, знакомый с данной темой, мог бы привести в качестве примеров того, как постепенно новое дело превращается в свою противоположность. В этой связи основной задачей книги является по возможности развеять эти и другие подобные мифы в отношении процесса ОВОС и ответить хотя бы на часть поставленных вопросов. При этом у авторов нет претензий на изложение истины в последней инстанции. Необходима содержательная дискуссия по поводу относительно новой, но уже прочно обосновавшейся в России деятельности. Мы надеемся, что результатом такого разговора станет приближение к лучшему пониманию того, что есть на самом деле "окружающая среда", как реально и эффективно обеспечить ее охрану, а также как выстроить реальный путь к формированию стратегии устойчивого развития общества не на словах, а на деле.

Авторы выражают глубокую признательность С.В. Черновой, А.П. Черданцеву, А.А. Аверченкову и Л.И. Лебедевой за ценные замечания и предложения по существу обсуждаемых вопросов, высказанные при подготовке настоящего издания к публикации.

1. КРАТКАЯ ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ОВОС

Чтобы понять, каким образом может и должна в дальнейшем развиваться деятельность по ОВОС в России, необходимо хотя бы кратко осмыслить, какие именно шаги и почему были сделаны как в нашей стране, так и во всем мире в этой области за последние 25 лет.

ОВОС ЗА РУБЕЖОМ

За рубежом началом деятельности под названием ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (Environmental Impact Assessment) считается принятие Конгрессом Соединенных Штатов Америки (в канун Рождественских праздников 1969 г.) и затем подписание Президентом США Р. Никсоном (1970 г.) законодательного акта "О национальной политике в области окружающей среды" (National Environmental Policy Act - NEPA). Данный законодательный акт был принят для координации деятельности федеральных ведомств, с тем чтобы "использовать систематический, междисциплинарный подход, при котором обеспечиваются интеграция естественных и общественных наук, проектирование среды обитания при планировании и принятии решений" [23].

Ответственность за методическое обеспечение и анализ выполнения этого акта была возложена на специально образованный при Президенте США Совет по качеству окружающей среды (Council on Environmental Quality), который в 70-е годы издал серию методических материалов по реализации процедур ОВОС.

В соответствии с NEPA инициатор хозяйственной деятельности, прежде чем принять решение о реализации проекта, к осуществлению которого причастны органы федерального правительства, должен подготовить Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС). В статье 1502.2 NEPA указывается, что "ЗВОС должно являться средством оценки воздействия на окружающую среду в результате планируемого действия, а не оправданием уже принятого решения".

Несмотря на рамочный характер этого законодательного акта, в соответствии с ним началась активная деятельность по подготовке документов, сопровождающих выработку хозяйственных решений. Учрежденное в 1970 г. Агентство по охране окружающей среды США (Environmental Protection Agency) также включилось в выработку методических материалов по обеспечению процесса ОВОС и практическую оценку хозяйственных проектов, осуществляемых федеральным правительством. Огромное давление на инициаторов хозяйственной деятельности стали оказывать суды, которые с первого же дня после вступления NEPA в силу были вынуждены рассматривать дела, связанные с исками, предъявляемыми общественными объединениями экологов и рядовыми гражданами по поводу невыполнения заказчиками требований указанного законодательного акта.

В 1979 г. Совет по качеству окружающей среды США утвердил "Правила по выполнению процедур ОВОС", установленных NEPA, которые в 1986 г. на основе практического опыта были существенно переработаны [36]. На основе NEPA правовые службы отдельных штатов США разрабатывают и принимают на законодательном уровне собственные правила по выполнению процедур ОВОС. В настоящее время такая работа проделана более чем в 15 штатах.

В те же годы, что и в США, процесс ОВОС начал использоваться в системе принятия решений Канады, Франции, Нидерландов, Великобритании, Германии и некоторых других западных стран.

В 1972-1973 гг. федеральное правительство Канады, хотя и находилось под сильным влиянием NEPA, ввело свой порядок проведения ОВОС, издав Инструктивную директиву по ОВОС, которая определяла суть и цель федеральной экологической оценки [11]. В 1995 г. вступил в силу принятый тремя годами раньше закон Канады "Об экологической оценке", а федеральное Агентство по оценке воздействия на окружающую среду Канады было преобразовано в Канадское агентство по экологической оценке.

Законодательные акты, содержащие элементы процесса оценки воздействия на окружающую среду, были приняты в Австралии (1974 г.), Франции (1976 г.), Новом Южном Уэльсе (1979 г.).

В 1985 г. Европейская экономическая комиссия (ЕЭК) ООН приняла Директиву 85/337/ЕЭС для стран - членов Европейского экономического сообщества (ЕЭС) "По оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду" [30], на основе которой были изданы самостоятельные законодательные и/или административные акты о применении процедур ОВОС в системе принятия хозяйственных и иных решений в ФРГ (1990 г.), Греции (1986 г.), Ирландии (1989 г.), Дании (1989 г.), Италии (1988 г.), Нидерландах (1987 г.), Испании (1987 г.), Португалии (1990 г.), Новой Зеландии (1986 г.), Японии (1986 г.) и ряде других стран [15].

Обсуждение методологических подходов к решению отдельных проблем проведения ОВОС происходит на многочисленных международных конференциях и семинарах, наиболее представительными из которых являются ежегодные конференции Международной ассоциации оценки воздействий (International Association of Impact Assessments). Одна из последних конференций этой Ассоциации проходила в 1994 г. в Оттаве (Канада) под девизом "ОВОС - 25 лет".

Опыт использования методологии ОВОС позволил странам - членам ЕЭС в целях предотвращения межнациональных экологических конфликтов подготовить и принять в 1991 г. международную Конвенцию "Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте", которую подписал и Советский Союз [25].

Анализируя этапы становления идеологии ОВОС за рубежом и накопленный там практический опыт подготовки и принятия решений с учетом экологического фактора, можно подметить следующее.

Во-первых, законодательное закрепление процедур ОВОС в зарубежной практике ознаменовало собой в 70-е годы переход от "реактивного" подхода в природоохранной деятельности, при котором охрана окружающей среды сводилась к борьбе с уже имевшим место излишним загрязнением природных компонентов (воды, воздуха, земли и т.д.), к "превентивному" подходу, при котором искусственно моделируются изменения окружающей среды, могущие последовать за осуществлением хозяйственного проекта, до того, как будет принято решение о его реализации.

Во-вторых, процесс ОВОС стал механизмом участия общественности в процессе принятия решений о хозяйственном развитии, применение которого гарантирует включение результатов обсуждений в само хозяйственное решение. Однако все это стало возможным благодаря устойчивым демократическим традициям, существующим в большинстве западных стран. Как само собой разумеющееся, на Западе для разрешения острейших экологических конфликтов использовали традиционные способы: общественное обсуждение, опрос общественного мнения, защиту экологических потребностей граждан с помощью судебного механизма и т.д., - которые всегда помогали народам этих стран решать разнообразные проблемы, возникающие в других областях общественной жизни и касающиеся большого числа людей.

В-третьих, все решения о хозяйственном развитии на Западе принимаются политиками разного уровня, то есть людьми, которые занимают выборные посты. Эти лица имеют право дать согласие на осуществление хозяйственного проекта, даже если его реализация может иметь значительное воздействие на окружающую среду. Однако в этом случае последствия, в том числе и политические, заставляют их тщательно взвешивать имеющиеся аргументы и учитывать экологический аспект при принятии решений. Это, пожалуй, самое важное. Законодательное закрепление ОВОС в западных странах и довольно эффективное применение этого процесса на практике свидетельствует о том, что им удается достичь компромисса между социально-экономическими целями и экологическими потребностями общества по каждому подготавливаемому решению, реализация которого повлияет на качество окружающей среды.

ОВОС В РОССИИ

Официальным началом деятельности по оценке воздействия на окружающую среду в нашей стране принято считать 1985 год, когда были утверждены строительные нормы и правила (СНиП 1.02.01-85) "О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений" [44]. В приложении №4 "Охрана окружающей природной среды" указанного СНиП появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта (проекта) строительства хозяйственного объекта должен был содержать "комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну".

Однако эта рекомендация долгое время не выполнялась. Среди причин такого "забвения" можно назвать, во-первых, отсутствие методической базы по проведению оценки экологической обеспеченности предусматриваемых технических решений при разработке обосновывающей документации, во-вторых, нетребовательность института государственной экспертизы проектов и смет по обеспечению выполнения этой рекомендации, в-третьих, отсутствие в проектных организациях и экспертных органах специалистов достаточной квалификации для выполнения работ по ОВОС и ряд других обстоятельств.

Не изменило ситуацию и требование Государственного комитета СССР по охране природы (1988 г.) о том, что все проектные материалы, поступающие на государственную экологическую экспертизу, в разделе "Охрана окружающей природной среды" ТЭО/проекта строительства нового, реконструкции, расширения, технического перевооружения действующего предприятия должны "содержать результаты оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду". Дополнительным прессом на заказчика явилось также постановление Верховного Совета СССР от 27.11.89 "О неотложных мерах по экологическому оздоровлению страны", согласно которому "финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам должно производиться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы". Несмотря на это, при разработке обосновывающей документации по-прежнему подготавливался традиционный раздел "Охрана природы", основная цель которого заключалась в перечислении объектов, которые могут быть отнесены к природоохранным мероприятиям на будущем предприятии.

"Экологическая" переориентация деятельности "института проектирования" и соответствующие структурные изменения в проектных организациях начались по существу в 1992 г., когда территориальные органы системы Госкомприроды СССР получили указание от руководства Комитета не принимать на государственную экологическую экспертизу обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС [26]. В том же году Госкомприроды СССР была утверждена Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов (со сроком действия до 01.01.92), которая впервые использовала аббревиатуру ОВОС и явилась первым нормативным документом в этой области [5]. На основе Временной инструкции более 20 министерств и ведомств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР отраслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали первым "эшелоном" нормативной базы по оценке воздействия на окружающую среду.

К сожалению, принятый Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (19.12.91) не содержал требований о проведении ОВОС. Лишь в разделе IV Закона, где регламентируются экологические требования, указано, что при размещении предприятий, сооружений и иных объектов "должно быть обеспечено выполнение требований по учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов" [28].

Таким образом, ОВОС, как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при подготовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране, была инициирована в 1988 г. государственной экологической экспертизой. До этого времени ОВОС была уделом в основном коллективов ученых, которые под этим имели в виду главным образом научный прогноз изменений состояния окружающей среды, происходящих под влиянием антропогенной деятельности.

Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная государственная экологическая экспертиза - одно из подразделений Госкомприроды СССР - от лица Комитета взяла на себя функции разработчика нормативной базы деятельности по ОВОС, ответственность за проведение которой возлагалась на инициатора, а точнее - на заказчика намечаемой хозяйственной деятельности.

В течение следующих 5 лет Минприроды России подготовило серию методических документов, регламентирующих процесс ОВОС на стадии разработки ТЭО/проекта строительства хозяйственного объекта на новом земельном участке [32, 40].

Параллельно велась работа по согласованию отраслевых инструкций по проведению ОВОС, подготовка которых также была инициирована Минприроды России. Основной целью разработки отраслевой нормативной базы по ОВОС было помочь отраслям максимально учитывать отраслевую специфику воздействия на окружающую среду, исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие того или иного предприятия [39].

Таким образом, утверждение процедуры ОВОС в России началось не законодательным путем, не через основополагающий природоохранительный закон, а через нормативную документацию органа государственного управления, регулирующего непосредственно подготовку проектной документации по реализации хозяйственной деятельности. Причины этого, как представляется, кроются в следующем:

 в закрытости системы подготовки и принятия решений о социально-экономическом развитии. В формировании таких решений принимают участие главным образом ведомства, в компетенции которых находится рассмотрение тех или иных вопросов хозяйственного развития. Общественность как партнер в выработке решений никогда не рассматривалась и ее участие в системе принятия решений до сих пор остается крайне ограниченным;

 в отсутствии реального инициатора/заказчика хозяйственной деятельности. При почти тотальной государственной собственности на средства производства и природные ресурсы в СССР государство одновременно выступало как инициатор деятельности, как заказчик и разработчик обосновывающей документации и как тот, кто реализует данный проект, контролирует ход его осуществления, потребляет результаты намеченной деятельности и находится в поле проявившихся последствий;

 в неэффективной организации проектно-сметного дела, при которой система проектирования не располагала и не располагает до сих пор простыми, действенными, специально сконструированными для этой цели механизмами выявления и учета вероятных последствий осуществления намечаемой деятельности. В настоящее время нормативные документы по проектированию не предусматривают требований обеспечения необходимости и возможности обращения разработчика решений по объекту от лица заказчика к общественности, населению при подготовке обосновывающей документации;

 в отсутствии у общественности традиций конструктивного обсуждения каких-либо решений и, тем самым, заинтересованного участия в формировании проектных решений по объекту намечаемой деятельности.

Несомненно, существуют и другие причины, по которым Россия еще долго могла пребывать в состоянии "борьбы с последствиями". Однако в случае с ОВОС можно с уверенностью утверждать, что практика и опыт мирового сообщества в области разрешения экологических проблем помогли России приступить к разработке и освоению методологии ОВОС и начать применять ее при подготовке хозяйственных решений. Принципиальное значение в организации этой деятельности имело создание государственной экологической экспертизы, анализ и обобщение результатов которой позволили сформулировать цели, задачи проведения ОВОС, обозначить исполнителей и участников этого процесса, определить роль общественности и установить ответственность заказчика за нарушение правил в данной области.

2. ОВОС: ПОНЯТИЯ, ЦЕЛЬ, ЗАДАЧИ, ПРИНЦИПЫ, ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ

Основные причины возникновения неблагоприятной экологической ситуации

Для того чтобы составить общие представления об ОВОС, необходимо разобраться, в чем заключается неблагоприятная экологическая ситуация на территории и каковы причины возникновения экологического кризиса.

Экологическая ситуация - состояние окружающей среды, оцениваемое обществом как благоприятное или неблагоприятное на данный период времени.

Представим себе территорию, на которой осуществляют свою хозяйственную деятельность два хозяйствующих субъекта. Их деятельность имеет экологические и связанные с ними социальные, экономические и другие последствия (рис. 1), которые бывают, как правило, трех видов, а именно:

 предсказуемые и контролируемые;

 предсказуемые, но неконтролируемые;

 непредсказуемые и неконтролируемые.

Предсказуемые и контролируемые последствия - те, которые общество в состоянии предсказать и располагает средствами по контролю за их развитием.

Предсказуемые, но неконтролируемые последствия - их можно предсказать, но общество не располагает средствами контроля за их проявлением.

Например, при строительстве метромоста на Воробьевых горах строители знали, что ускорить срок отвердения бетона можно, добавляя в бетонный раствор соли больше, чем положено по технологическому регламенту. В этом случае они успевали построить метромост к планируемому сроку - открытию международного фестиваля молодежи и студентов в Москве 1957 г. Они также знали, что через 30 лет его придется ремонтировать, потому что соль "разъест" тело основания метромоста. В результате в конце 80-х годов метромост частично выведен из эксплуатации и метропоезда идут в обход основного маршрута. При этом автомобильный маршрут не реконструируется. Видимо, ждут дальнейших проявлений возможных последствий. Какова будет цена этого ожидания, покажет недалекое будущее.


  1   2   3   4   5   6   7   8
Учебный текст
© perviydoc.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации