Перегудов С.П. Конституционная реформа в Великобритании - файл n1.doc

Перегудов С.П. Конституционная реформа в Великобритании
Скачать все файлы (155.5 kb.)

Доступные файлы (1):
n1.doc156kb.27.01.2014 12:49скачать

n1.doc

  1   2   3
Перегудов С.П. Конституционная реформа в Великобритании

// Политические институты на рубеже тысячелетий. – М., 2001

Несмотря на то, что политическая система Великобритании - одна из старейших и устойчивых в Европе и мире, англичане отнюдь не счита­ют, что она является верхом совершенства и время от времени осущест­вляют ее более или менее далеко идущую модернизацию. Если не счи­тать периода становления британского парламентаризма в XVII веке, то наиболее значительные изменения эта система претерпевала в XIX и на­чале XX вв., когда, с одной стороны, расширялись избирательные права граждан и в конце концов было введено всеобщее избирательное право, а с другой - также постепенно, но неуклонно урезывались прерогативы наследницы средневековых времен - Палаты лордов в пользу «нижней», избираемой Палаты общин. На уровне исполнительной власти главным направлением модернизации являлось совершенствование созданной во второй половине XIX в. профессиональной государственной службы (civil service), комплектуемой на постоянной, несменяемой основе.

Что касается монархии, то после революционных катаклизмов XVII в., когда она была лишена реальных управленческих функций, ее роль и место в системе власти не претерпевали сколько-нибудь суще­ственных изменений.

Сочетание сменяемых (Палата общин, правительство, кабинет) и постоянных (монархия, Палата лордов, государственная служба, армия и полиция) властных структур создавало оптимальный баланс, кото­рый, с одной стороны, обеспечивал периодическую смену власти и об­новление политического курса, а с другой - преемственность этого курса. Тому же способствовала и традиционная мажоритарная система выборов, при которой две главные партии, собирающие относительное большинство голосов в избирательных округах, получают непропор­ционально большое количество мест в парламенте, тогда как осталь­ные довольствуются лишь теми немногими местами, которые им уда­ется завоевать в «нетипичных» округах.

Укрепившаяся в результате двухпартийная система, создает реаль­ные гарантии политической концентрации власти в руках парламента и правительства при отсутствии весомых региональных структур - вы­сокую степень централизации государства.

Довольно долгое время казалось, что сложившаяся политическая система настолько совершенна, что может существовать без сколько-нибудь серьезных изменений по крайней мере еще многие десятилетия. Ведь именно она способствовала такому сочетанию традиционности и модернизма, которое позволило стране почти что безболезненно покон­чить с имперским прошлым, создать эффективное «государство благо­состояния», осуществить кейнсианскую, а затем неолиберальную («тэтчеристскую») реформы экономики. Причем как в первом, так и во вто­ром случаях реализовались не паллиативные, а достаточно радикальные варианты социал-демократической и неолиберальной моделей.

Не помешали принципы мажоритарное и обновлению самой двухпартийной системы, а именно переходу в 20-е - 30-е гг. XX в. от пары - консерваторы-либералы к паре консерваторы-лейбористы, рав­но как и достаточно серьезным изменениям в социальной базе, руко­водстве и ориентациях всех трех партий.

При всем том где-то уже в конце 70-х - начале 80-х гг. и в самом обществе, и особенно в его политически активных кругах все чаще на­чинает подниматься вопрос о необходимости внесения существенных изменений в сами принципы сложившейся системы и ее важнейших составляющих. Именно тогда Альянсом либералов и социал-демокра­тов была предпринята первая основательная попытка формулирования основных направлений модернизации политической системы страны, получившей название конституционной реформы (Образовавшийся после откола от лейбористов Социал-демократической партии в 1981 г. Альянс двух партий создал «Комиссию по выработке конституционной реформы», которая в 1983 г. подготовила довольно объемистый доклад по этому вопросу) С конца 80-х гг., и особенно начала 90-х гг. все больший интерес к конституционной ре­форме начинают проявлять лейбористы. При этом чем дальше отходи­ла партия от традиционных социалистических ценностей и склонялась в сторону социального либерализма, тем сильнее становилась ее заин­тересованность в этой реформе. В канун выборов 1997 г. она выдвига­ется в центр всей внутриполитической стратегии партии, а после побе­ды на этих выборах становится органической частью законодательной программы нового правительства. Примечательно, что действуют лейбористы здесь не в одиночку, а в тесном сотрудничестве с либеральными демократами. Еще до выборов обе партии создали «объединенный конституционный комитет», кото­рый был нацелен на выработку согласованных позиций по основным направлениями реформы (что позволило некоторым авторам квалифи­цировать такое сотрудничество как «лейбористско-либеральный кон­кордат»). Основные пункты конституционной реформы поддерживаются также и двумя другими влиятельными партиями - шотландской на­циональной партией и национальной партией Уэльса «Плейд кимру», которым удалось на выборах 1997 г. собрать в своих регионах соответ­ственно 22 и 10 % голосов и провести 10 кандидатов.

Автономизация регионов

Одним из основных направлений реформы является предоставле­ние большей автономии Шотландии и Уэльсу, а в дальнейшем, воз­можно, и основным регионам самой Англии. Как известно, вопрос о Шотландском парламенте и Ассамблее Уэльса уже решен в ходе про­шедших в сентябре 1997 г. референдумов. Что же касается английских регионов, то здесь пока что много неясного и в плане намерения вла­стей, и в отношении возможной реакции населения в случае проведе­ния референдумов. Есть также существенные разногласия и между лейбористами и либеральными демократами. Если целью последних является «федеративная Британия», то лейбористы не склонны идти так далеко и намерены сохранить сильную центральную власть. Что же до консерваторов, то они вплоть до 1988г. выступали решитель­ными противниками каких бы то ни было изменений статус-кво.

Помимо приверженности обеих партий к передаче части полномо­чий центра на места и укреплению тем самым демократических начал в государственном управлении, немалую роль здесь играет и их обо­юдное стремление более органично «вписать» Британию в политиче­скую структуру Европейского союза. Как известно, одним из приори­тетных направлений деятельности последнего является активная ре­гиональная политика, нацеленная не только на помощь и поддержку «слаборазвитым»регионам, но и на все более органичное вовлечение региональных властей в политическую систему ЕС. А это, помимо прочего, означает, что чем сильнее в той или иной стране регионы, тем основательнее будут ее позиции и влияние в Союзе. Влияние регионов может в известной мере компенсировать неизбежное ослабление влия­ния центральных органов власти в ЕС, которое уже сейчас очень бес­покоит многих политиков и которое во многом стимулирует возрас­тающую активность «евроскептиков».

Основная причина серьезных политических разногласий вокруг про­блемы автономизации Соединенного королевства — опасения консерва­торов и части лейбористов, что сформировав собственные законода­тельные ассамблеи, регионы начнут требовать все больших прав, и это может существенно подорвать единство страны. Особенно беспокоит противников федерализации возможность отделения Шотландии, на­циональная партия которой уже давно выступает за полную независи­мость региона. При всем том, сознавая необратимость уже произошед­ших перемен, консерваторы признали результаты прошедших референ­думов легитимными и не намерены в случае возвращения к власти ста­вить вопрос о роспуске ассамблей. То же самое, наверняка произойдет и после того, как будет реализован тот или иной вариант автономизации 10 регионов самой Англии, где лейбористы уже создали агентства ре­гионального развития (АРР), призванные самостоятельно решать на­зревшие экономические проблемы. Но в отличие от созданных консер­ваторами корпораций городского развития, главную скрипку в которых играли большой бизнес и местная администрация, лейбористы намере­ны поставить АРР под контроль так называемых региональных палат. На первых порах эти последние состоят из делегируемых местными представительными органами советников. В дальнейшем предусматри­вается провести референдумы среди жителей регионов, и там где они выскажутся за выборные ассамблеи, таковые будут созданы.

Возможно, в ближайшее время этого и не случится, поскольку пока что наблюдается довольно прохладное отношение англичан к автоно­мизации. Однако произошедшие перемены уже серьезно нарушили «унитарность» Великобритании, и после того, как в мае 1999 г. со­стоялись выборы в Шотландский парламент и Уэльскую ассамблею, можно (а быть может, и нужно) говорить уже о Соединенном королев­стве Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии (а не Велико­британии и Северной Ирландии, как до сих пор). Как бы то ни было, задуманную лейбористами региональную составляющую конституци­онной реформы можно считать уже наполовину состоявшейся.

Реформа Палаты лордов

Важным элементом конституционной реформы является система мер, направленная на лишение второй («верхней») палаты британского парламента наследственного статуса и постепенное превращение ее в орган, аналогичный вторым палатам парламентов других стран Запада. Первые шаги в этом направлении уже определены. В результате реализации законодательной программы на 1998-99 гг. подавляющая часть наследственных лордов уже лишена права голоса.

Однако, что касается последующих шагов, то здесь еще много не­ясного, особенно ввиду тех разногласий, которые существуют и внут­ри лейбористского руководства, и в политическом истэблишменте в целом. Самым радикальным предложением, которое отстаивают край­не левые силы в самой лейбористской партии и вне ее, является вари­ант избираемой всеобщим голосованием палаты. На первый взгляд этот вариант является наиболее демократичным и, главное, сразу же решает проблему разрыва с прошлым. Однако это только на первый взгляд, поскольку подобный радикализм не столько снимает пробле­мы, сколько создает новые. Главная из них - неизбежное в этом случае соперничество двух палат, обладающих фактически одинаковым ста­тусом. Этот статус всенародно избранного органа даст новой палате возможность претендовать на ту же полностью самостоятельную роль, что и Палата общин, и никакие попытки разделить их полномочия и сферы компетенции не в силах будут лишить вторую палату возмож­ности ставить под вопрос и блокировать неугодные ей решения пер­вой. Иначе говоря, данный вариант фактически возвращает второй па­лате то «право вето», которым она пользовалась вплоть до 1911 года, когда после обструкции наиболее важных законодательных инициатив либерального правительства, опиравшегося на большинство в «ниж­ней» палате, был принят закон, существенно ограничивший права лор­дов (Согласно акту 1911 г., любой финансовый законопроект обретал силу закона в течение одного месяца после его принятия Палатой общин, вне зависимости от того, дали на него согласие лорды или нет. Любой другой законопроект, принятый Палатой общин на трех сессиях подряд, получал королевскую санкцию (т.е. становился законом) даже в случае, если лорды его отклоняли, но при условии, что между вторым и третьим чтениями его пройдет два года. Примечательно, что акт 1911г. получил силу закона лишь после двукратного проведения всеобщих выборов и после того, как король согласился на назначение новых пэров в случае, если лорды не прекратят сопротивление) Пришедшее с большим перевесом голосов к власти в 1945 г. лей­бористское правительство добилось в 1949 г. принятия нового закона, в соответствии с которым отлагательное вето палаты лордов было со­кращено до одного года.7 В 1958 г. было введено так называемое по­жизненное пэрство, в соответствии с которым премьер-министр полу­чал право назначать пэров (формально - с санкции монарха), не обла­дающих правом передачи титула по наследству.

В начале 1999г. в палате насчитывалось 1165 пэров,8 из них 650 наследственных. Среди лордов, придерживавшихся четких партийных предпочтений, на консерваторов приходилось 476, лейбористов - 175 и либеральных демократов - 69, 317 членов палаты были независимы­ми, 128 поддерживали другие партии и организации.9

Согласно позиции, выраженной в предвыборном манифесте лейбо­ристов 1997г., они намерены провести реформу Палаты лордов в 2 этапа. На первом, уже реализованном этапе наследственные пэры ли­шены своих прав, но одновременно количество пожизненных лордов увеличивается с 515 до 577. Как и намечалось ранее, некоторая часть наследственных лордов - 92, сохранила свое членство в Палате. Оста­лись там и представители англиканской церкви, однако предусмотрено назначение и представителей других конфессий, прежде всего - му­сульман. Сохранился и институт лордов-судей, хотя пока еще недоста­точно ясно, останутся ли на этих должностях старые, или же обнов­ленная палата изберет новых.10

Как заявляют лейбористы, полномочия и общий статус палаты они менять не собираются. Она должна сохранить свое «подчиненное» по­ложение, но стать более легитимной. В то же время эффективность ее работы, особенно в области экспертизы законопроектов, должна суще­ственно возрасти.

На первом этапе не предусматривалось изменение названия Палаты и процедур, связанных с открытием сессий и тронной речью, которые символизируют роль короны как «части парламента» и весомого поли­тического института.

Правительство предусматривает также существенное изменение системы назначения пожизненных лордов. Делать это должен будет уже не премьер-министр, рекомендации которого часто формально санкционирует монарх, а независимая Комиссия по назначениям. Пре­мьер-министр будет лишь определять количество новых пэров. Кроме кандидатур, представляемых партиями. Комиссия будет поощрять вы­движение «кандидатур от общественности». Что же до независимых членов, то их выдвижение будет производиться самой Комиссией.

Для выработки рекомендаций по второму этапу реформы прави­тельство создало Королевскую комиссию, во главе которой поставило известного консерватора, в свое время одного из ближайших сподвиж­ников М.Тэтчер лорда Уэйкхема (Lord Wakeham). Большинство на­блюдателей сходятся на том, что это назначение свидетельствовало об усилении тенденции к компромиссу с консерваторами в политике Т.Блэра. Однако, назначив известного своей политической прозорли­востью председателя Комиссии, Блэр не только хотел избежать не­нужной конфронтации с консерваторами, но и рассчитывал на воз* можно более умеренный вариант ее рекомендаций.

Расчеты эти, судя по рекомендациям Комиссии, полностью оправ­дались. В соответствии с этими рекомендациями Палата лордов долж­на формироваться в основном путем назначений. Избирать же следует лишь от 1/3 до 1/5 членов Палаты. Примечательно, однако, что заклю­чения Комиссии вызвали большое недовольство широкой обществен­ности, а опросы общественного мнения обнаружили, что 5 из 6 рес­пондентов выступают за полностью избираемую Палату. Все это ста­вит лейбористскую партию перед нелегкими дилеммами. Тем не ме­нее, наиболее вероятный вариант формирования Палаты, который примет правительство после выборов 2001 года, будет основываться преимущественно на принципах назначения (хотя и скорректирован­ного в сторону более весомого участия общественности).

Исходя из своей приверженности к принципам федерализма либе­ральные демократы идут гораздо дальше лейбористов, предлагая, во-первых, радикально изменить сам принцип формирования Палаты и, во-вторых, существенно расширить ее полномочия. Согласно этим предло­жениям, в конечном итоге Палата должна быть преобразована в Сенат, основной состав которого должен формироваться в ходе выборов, про­водимых в регионах. Они считают, что число «сенаторов» должно быть сокращено до примерно 300, причем только 50 из них должны назна­чаться в прежнем порядке. Помимо представительства интересов регио­нов Палата (или Сенат) должна получить более широкие контрольные полномочия над «делегированным законодательством», т.е. над наибо­лее важными решениями исполнительной власти, а также полномочия в области экспертизы «европейского» законодательства», контроля над Би-Би-Си и автономными агентствами, выполняющими административ­но-управленческие функции. Согласно предложениям либерал-демокра­тов, сенат должен выступать и в качестве гаранта конституции.''

В отличие от основного партийного руководства, резко критикую­щего предложения лейбористов, влиятельные круги тори выступают за более конструктивное отношение к реформе. Наиболе1Гр!адикальные предложения выдвигает «Торийская группа реформ», и общий подход к реформе, и конкретные предложения которой во многом совпадают с предложениями либерал-демократов.12 Неизбежность дальнейших шагов по реформированию палаты - в тех импульсах к ее подлинной демократизации, которые исходят от наиболее политически ответственной части общества и которые выра­жаются прежде всего в вариантах ее выборности, предлагаемых либе­ральными демократами, реформистски настроенными консерваторами, а также целым рядом общественных организаций.

Существенным, а возможно и решающим фактором при принятии окончательных решений должна явиться позиция избирателей, на ко­торых по мере приближения новых выборов все в большей мере ори­ентируются политические партии.

Реформа избирательной системы

Важнейшей составляющей конституционной реформы является из­менение системы выборов в представительные органы власти Соеди­ненного королевства и Европейского Союза (ЕС).

Последствия этой реформы, особенно если она будет осуществлена в полном объеме, могут существенно изменить весь традиционный бри­танский партийно-политический механизм, основанный на преоблада­нии в нем двух главных политических партий. Общепризнанным фак­том является то, что только благодаря существующей мажоритарной из­бирательной системе в Британии консерваторам и лейбористам удается не допустить так называемые третьи партии к власти и формировать од­нопартийные правительства. Элементарные подсчеты показывают, что если б выборы 1997г. проводились по пропорциональной системе, то лейбористы имели бы в Палате общин не 418, а всего 287 мест, консер­ваторы, соответственно не 165, а 202, и либеральные демократы - не 46, a 111. Все другие партии и организации поделили бы между собой ос­тавшиеся 59 мест (всего в Палате 659 членов).13

Как видно из этих цифр, выборы по пропорциональной системе не дали бы абсолютного перевеса в Палате общин ни одной из трех пар­тий (лейбористам не хватило бы 42, а консерваторам - 127 мест),и ос­новная «третья партия», т.е. либеральные демократы, получила бы возможность выбирать себе партнера по правительственной коалиции. Наверняка это были бы лейбористы, и не только потому, что сумма мест консерваторов и либерал-демократов (313) не давала им абсо­лютного большинства и ставила бы их в зависимость от более мелких партий, но прежде всего в силу относительной близости программных и политических установок обеих партий. Не приходится сомневаться, что и параметры конституционной реформы в этом случае существен­но изменились бы в сторону их радикализации.

Если учесть, что на протяжении всего послевоенного периода две главные партии вместе получали примерно 90 % голосов, их моно­польное положение в парламенте и системе власти в целом имело под собой достаточно прочную электоральную основу. Положение, одна­ко, изменилось после выборов 1974 года, когда партия либералов вме­сто обычных 6-10 % неожиданно получила почти 20 % (19,8 %) голо­сов, а затем после объединения с отколовшейся от либералов социал-демократической партией в т.н. Альянс - и более 20 % (в 1983 г. -26 %, 1987 - 23 %). При этом число полученных мест в парламенте продолжало сохраняться почти на прежнем уровне (в 1974 г. - 14, 1983 -23, 1987-22 места).14

Фактически начиная с 1974 г. на электоральном уровне установи­лась трехпартийная, а на парламентском сохранилась двухпартийная система.

Хотя несправедливость мажоритарной системы становилась все более очевидной, обе главные партии продолжали настаивать на ее со­хранении. Однако длительное, продолжавшееся 18 лет, пребывание лейбористской партии в оппозиции постепенно ослабило влияние и в низах, и в верхах партии сил, настаивающих на сохранении статус-кво, и к выборам 1997 г. партия пришла с обязательствами начать процесс реформирования существующей избирательной системы. Очевидно, немалую роль сыграли и установившиеся в 90-е гг. более тесные от­ношения лейбористов и либеральных демократов. Четырежды подряд проиграв на выборах (в 1979, 1983, 1987 и 1992 гг.) и будучи свидете­лями роста популярности либерал-демократов (что особенно наглядно проявлялось на местных выборах, где тем удалось оттеснить консерва­торов на третье место), лейбористы были заинтересованы в таком сближении, в частности и в расчете на возможную правительственную коалицию двух партий в случае так называемого подвешенного парла­мента.15 Создание упоминавшегося выше совместного Комитета по конституционной реформе в 1996 г. было конкретным и наиболее ве­сомым результатом данного сближения.

Воплотивший достигнутое в канун выборов согласие-манифест лейбористов обещал в случае успеха референдумов в Шотландии и Уэльсе проведение выборов в представительные органы этих регионов по одному из вариантов пропорциональной или близкой к ней систе­мы. То же самое было обещано и в отношении выборов в Европейский парламент. Одновременно было заявлено о намерении провести рефе­рендум относительно перехода к пропорциональной системе выборов в Палату общин. Для выработки соответствующих предложений предлагалось создать специальную независимую Комиссию. То же самое было сделано и в отношении выборов в новую Североирландскую ас­самблею и в восстанавливаемый (ликвидирован в 1985 г. Тэтчер) Со­вет Большого Лондона.

Во главе созданной правительством комиссии по выработке пред­ложений для предстоящего референдума по системе выборов в Палату общин был поставлен лорд Дженкинс - бывший лейборист, один из инициаторов создания в 1981 г. отколовшейся от лейбористов социал-демократической партии и в настоящее время член фракции либерал-демократов в Палате лордов.

Уже проведение выборов по новой системе в Шотландии и Уэльсе существенно повлияло на расстановку партийно-политических сил в стране.

На выборах в Шотландский парламент выступающая за полную не­зависимость региона Шотландская национальная партия вышла на второе место по числу полученных мест (35). Лейбористы, хотя и по­лучили наибольшее число мест (56), не имеют простого большинства, и, чтобы сформировать правительство, им пришлось войти в коалицию с либеральными демократами (получившими 17 мест). Примечательно, что по числу полученных мест либерал-демократы почти сравнялись с консерваторами (18 мест).

В Уэльсе лейбористы также не набрали большинства, получив 28 (из 60) мест и сформировав правительство меньшинства. Националь­ная партия Уэльса (Плайд кимру) завоевала 17 мест, консерваторы и либерал-демократы - соответственно по 15 и 10 мест.'6

Существенные изменения внесли лейбористы и в управление Север­ной Ирландии, куда в 1969г. были введены британские войска, а с 1972 г. все властные полномочия взяло на себя центральное правитель­ство. В апреле 1998 г. лейбористам удалось привести конфликтующие партии протестантов и католиков к соглашению о создании Ассамблеи провинции и формируемом ею правительстве. В мае того же года со­глашение было одобрено на референдуме, в ходе которого более 70 % жителей высказалось в его поддержку. Через месяц состоялись выборы, проведенные по пропорциональной системе, в ходе которых было из­брано 108 членов Ассамблеи. Основное количество мест получили че­тыре партии: ольстерские юнионисты (28), социал-демократы-лейборис­ты (24), демократические юнионисты (ДЮ), Шин-Фейн (19). В июле Ассамблея избрала главу правительства, а затем попыталась сформировать и само правительство, однако отказ Ирландской освободительной армии разоружиться (что было условием вступления в силу договорен­ностей об автономном правлении)» привел к тому, что весь процесс за­стопорился и вновь наступил период длительных и трудных перегово­ров. При всем том процесс восстановления и расширения североирланд­ской автономии был сдвинут с мертвой точки и были созданы предпо­сылки для дальнейшего прогресса.

На выборах в Европейский парламент, состоявшихся в июне 1999 г. по новой, полностью пропорциональной системе, лейбористам не уда­лось повторить даже относительного успеха, одержанного ими в Шот­ландии и Уэльсе. Получив всего 27 % голосов, они уступили пальму первенства консерваторам (34 %), либералам же досталось всего 12 %. Остальные голоса получили национальные партии Шотландии и Уэль­са, а также независимые кандидаты.17 На результатах этих выборов, видимо, сказалось настороженное отношение значительной части на­селения страны к возможности прогрессирующего размывания нацио­нального суверенитета в случае дальнейшего усиления роли институ­тов ЕС в финансово-экономическом и политическом развитии Союза.

В мае 2000 г. впервые в истории страны были проведены (по сме­шанной системе) выборы нового мэра Лондона и Ассамблеи Большого Лондона. Вопреки стремлению лидеров лейбористов иметь во главе мегаполиса «своего» человека, большинство жителей столицы отдали предпочтение видному деятелю левого крыла партии Кену Ливингсто-ну, кандидатура которого не была официально поддержана партией и который баллотировался на этот пост как независимый (т.е. беспар­тийный) кандидат.

Переход к новой системе выборов, даже в тех масштабах, в кото­рых он произошел, ослабляет не только традиционную британскую двухпартийность. Другая существенная проблема, которая к тому же очень тесно перекликается в нашими отечественными, - это проблема отношений кандидата (а затем и депутата) и избирателя. Как признают даже самые горячие сторонники пропорциональной системна выборов, при любом ее варианте избиратель голосует уже не столько за кон­кретного кандидата, сколько за ту или иную партию.

При проведении же выборов по мажоритарной системе весомую роль играет чисто личностный элемент общения кандидатов с избира­телями, который, несмотря на снижение роли традиционных методов агитации, остается достаточно высоким. Еще большее значение имеет то, что после выборов и члены парламента, и проигравшие кандидаты остаются «привязанными» к своему округу и, чтобы не утратить дос­тигнутой поддержки и тем более ее нарастить, стремятся укрепить и по возможности расширить эти связи.

  1   2   3
Учебный текст
© perviydoc.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации